「本文来源：检察日报」
年7月20日，云南省高级法院发布《关于我省部分法院跨行政区划集中管辖行政案件试点工作公告》，明确了一审行政诉讼案件集中管辖的试点方案。该方案涉及云南多地法院，也给检察机关开展行政检察工作带来了重大影响。
具体而言，一审行政诉讼案件集中管辖对行政检察工作的影响体现在以下方面：
一是行政检察工作局面难以打开。行政检察办案规模小，案源原本就十分匮乏，实行集中管辖后，导致没有管辖权的法院所对应的同级检察院（即属地检察院）无裁判结果监督、审判人员违法行为监督案件可办。另外，在开展行政争议实质性化解、申诉信访等工作中，属地与集中管辖地的检、法、行政等各机关之间，工作衔接、沟通也不够顺畅。
二是行政争议实质性化解效果欠佳。实行集中管辖后，对开展行政争议实质性化解工作影响较大：首先是案件线索来源不畅。属地检察院无法及时了解本地区各行政机关发生的行政诉讼案件，需耗费大量时间、精力在摸排线索上。其次是案件办理难度加大。与集中管辖法院对应的同级检察院，在对案件进行调查核实过程中，为减少当事人讼累，许多工作必须跨区域进行，增加了难度。再次是案件办理标准和尺度不统一。因地方文化、经济差异的影响，出现同案不同判、裁判与属地行政机关普遍执法尺度不统一的现象，导致矛盾进一步激化，使检察机关化解起来难度更大。
三是行政检察人员配置与工作要求不匹配。很多基层检察院民事、行政、公益诉讼检察三项业务合署办公，这一模式在一定程度上造成了行政检察案件量与人员数量配置不均衡，影响了行政检察工作向纵深推进。实行集中管辖后，与集中管辖法院相对应的同级检察院，相对而言案件来源是有保障的，但由于人员配置的不均衡，导致这些院虽有案源却无人办、无精力办。
四是行政检察建议工作开展不理想。实行集中管辖后，对行政检察建议工作影响也较为明显。法院集中管辖的一审行政诉讼案件，根据同级监督受理原则，可以由与集中管辖法院对应的同级检察院受理审查，但对于需要进行“穿透式”监督的案件，根据《人民检察院检察建议工作规定》的相关要求，在向异地行政机关提出检察建议过程中就需要多方协调，这在一定程度上影响了工作的开展。
如何应对法院集中管辖改革带来的影响？如何既能保障当事人诉权，又能实质性化解行政争议？笔者认为，检察机关可以采取以下措施：
第一，以特定案件集中管辖为主。探索设立集中管辖检察院，成立专业化团队，适应特定、跨区域案件特点、司法办案规律和经济社会发展需要，发挥检察“一体化”制度优势，通过合理调整案件管辖，提升办案质效。此项制度是中央全面深化改革的重要内容，也是目前解决行政检察部门管辖权不明确的有效途径。当然，在集中管辖检察院成立之前，应从制度上先予以明确，建立生效裁判、调解监督，审判人员违法行为监督的案件由集中管辖检察院管辖为主，涉财产标的额类型的行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督由属地检察院管辖的管辖模式。
第二，以当事人选择管辖为辅。当事人同时向集中管辖检察院和属地检察院提出监督申请，或者集中管辖检察院和属地检察院依职权同时开展检察监督工作的，由双方协商解决管辖问题；经协商不能达成一致意见的，逐级报请省级检察院指定管辖。涉及行政控告申诉案件，特别是生效裁判、调解监督类的行政争议实质性化解案件，应向当事人书面释明应由集中管辖检察院管辖，如当事人从便利性角度考量，仍选择属地检察院管辖的，可以从便利原则出发，由属地检察院管辖，采取辅助管辖模式。以富民县检察院办理的一起行政诉讼执行监督案为例。富民县检察院经向行政机关、行政相对人释明该案应由集中管辖的铁路运输检察院受理后，当事人均表示更愿意让富民县检察院为双方化解争议，最终该院发挥属地优势成功促使双方达成和解协议。
第三，将集中管辖与属地管辖相结合。构建集中管辖与属地管辖相结合的行政检察管辖模式，通过线索移送、委托调查等方式，形成争议化解合力，既发挥集中管辖检察院的专业化优势，又发挥属地检察院的地域优势，将矛盾化解在基层。构建此制度的关键在于，应制定与之相配套的对下考评方案、检察官业绩考核指标，充分考虑两个检察院之间的办案力量投入，通过分配合理的考核分值，发挥业绩考核“指挥棒”作用，充分调动检察官的办案积极性。如昆明市东川区检察院协助具有集中管辖权的铁路运输检察分院成功办理的蒋某与东川区人社局劳动和社会保障行政管理纠纷一案，东川区检察院发挥属地优势，围绕蒋某退休待遇问题积极开展调查核实、释法说理工作，促成争议化解。经与铁路运输检察分院对接后，昆明市检察院在对东川区检察院的行政争议化解工作对下评价、检察官业绩考核中都给予了合理的加分。
第四，对重大案件管辖权的转移。随着社会经济的不断发展，标的额大、影响力大的重大案件屡见不鲜。因此，在开展行政争议实质性化解过程中，管辖权的确定不应一刀切，应在实践中不断探索、逐渐完善。从诉讼标的额层面分析，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》明确了行政协议案件的具体审理规定，但面对标的额大的行政协议案件，是否参照民事案件按照涉诉标的额来确定法院的级别管辖尚未明确，检察机关在办理此类案件中也无规可循。因此，探索根据涉诉标的额明确行政争议实质性化解案件的检察机关级别管辖，较为合理。而从案件影响力层面分析，易引发网络舆情、在辖区内极具影响力的案件，下级检察院难以应对或不便应对，由上级院提级管辖或指定管辖，则更能满足人民群众的诉讼需求。
（作者单位：云南省人民检察院）
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